בן־גוריון והחוקה

ב־2 בנובמבר 1954 כתב ראש הממשלה דוד בן־גוריון ללוי יצחק הירושלמי: '[קיימים] שלושה עניינים מרכזיים שיש להתרכז בהם: 1) תיקון המשטר המדיני — חוק בחירות אזרחיות; 2) מאמץ גדול למיזוג גלויות; 3) ישוב השממה. כל השאר לא חשוב לדעתי, בכל אופן לא חשוב לי'.1 ראש הממשלה הישראלי הראשון ראה בכינונו של משטר מתוקן מטרה מרכזית, השקולה למטרות של קליטת העלייה ויישוב הארץ. בהתאם, הוא הוביל שורת מהלכים שמטרתם היתה לעצב את ישראל כמדינת חוק דמוקרטית. אלה היו מהלכים חוקתיים הן במובן משטרי והן במובן ערכי. במובן המשטרי הם יצרו הלכה למעשה — ועל אף היעדרה של חוקה כתובה — משטר דמוקרטי פרלמנטרי יציב ומתפקד ומנגנוני ביקורת פוליטיים ומשפטיים המפקחים על כוחו של הממשל ומתאמצים להבטיח את התנהלותו ההוגנת והשוויונית כלפי האזרחים; ובמובן הערכי סייעו מאבקיו החוקתיים של בן־גוריון להטמיע בקרב האוכלוסייה הישראלית אחריות אזרחית וכבוד כלפי הדמוקרטיה, שלטון החוק והמרחב הציבורי. בספר זה אני מנתח את עמדותיו של דוד בן־גוריון בשאלת החוקה ומסביר את מדיניותו החוקתית.

לספר שני מוקדים, הדנים כל אחד בפן אחר במדיניותו החוקתית של בן־גוריון ומצטרפים יחדיו לכדי תמונה מורכבת ומלאה של תפיסתו החוקתית. המוקד הראשון מנתח את התנגדותו המפורסמת של ראש הממשלה לחקיקת חוקה כתובה בראשית עצמאות. התנגדות זו נתפסת בדרך כלל כעדות לכך שבן־גוריון נעדר הבנה של חשיבות המשפט ושלטון החוק; אבל אני מראה שהתנגדותו של בן־גוריון לחוקה כתובה נבעה דווקא מהבנה חוקתית עמוקה, ושתכליתה היתה חיזוקם של שלטון החוק, הדמוקרטיה והממלכתיות בארץ.

אני מכנה מהלך זה של בן־גוריון בשם 'המהלך החוקתי הבולם': התנגדותו לחקיקת חוקה כתובה היתה המקבילה המשפטית ל'קרבות הבלימה הממלכתיים' שהוא ניהל עם קום המדינה בתחומי הביטחון והחינוך למשל.2 בדומה למאבקיו לפירוק המחתרות והזרמים בחינוך, גם המאבק נגד חוקה כתובה נועד לבלום תופעות מגזריות־מפלגתיות מתקופת היישוב, שאיימו על יכולתה של המדינה החדשה לפתח מוסדות ממלכתיים. כשם שפירוק המחתרות היה תנאי לכינונו של צבא ממלכתי, ופירוק הזרמים בחינוך הבטיח את יצירתה של מערכת חינוך ממלכתית, כך מניעת הפולמוס המפלגתי ומלחמת התרבות, שאיימו ללוות את תהליך חקיקת החוקה, היתה מהלך ממלכתי שנועד להבטיח את בניית הדמוקרטיה הישראלית. בעיני בן־גוריון, היה זה צעד מנע שנועד לאפשר את עיצובם של מוסדות מדינה, הפועלים על פי עקרונות שלטון החוק והממלכתיות ולא על פי אידיאולוגיה מגזרית־תנועתית צרה.

המוקד השני של הספר בוחן את מהלכיו החוקתיים ה'בונים' של בן־גוריון בשנות כהונתו כראש ממשלה. חלק זה חושף את המשמעות החוקתית העמוקה שהיתה טבועה במאבקיו לכונן צבא ומערכות ממשל, מִנהל ציבורי (אדמיניסטרציה) ומשפט ממלכתיים. המהלכים שבן־גוריון הוביל, גם בהיעדר חוקה כתובה, עיצבו את ישראל כמדינת חוק דמוקרטית. היתה להם גם חשיבות מחנכת, שאינה נופלת מזו של חוקה כתובה (ואולי אף עולה עליה): קיומם של פרלמנט הנבחר בבחירות דמוקרטיות כלליות וחופשיות, של מערכת משפט עצמאית ושל מִנהל ציבורי ממלכתי ומקצועי השריש בקרב הציבור את ההכרה בחשיבותם של הדמוקרטיה, שלטון החוק וזכויות האדם.